I. El derecho de propiedad en Bolivia*
La Constitución Política del Estado en Bolivia (CPE) establece en el artículo 56 que el derecho de propiedad está garantizado tanto para las personas individuales como colectivas, públicas o privadas, no obstante, este derecho no es absoluto, sino que está sujeto a condiciones específicas. Se estipula que el uso de la propiedad no debe contravenir el interés colectivo, lo que implica que su ejercicio debe estar alineado con el bienestar general de la sociedad. Además, se exige que la propiedad privada cumpla una función social, es decir, que su ejercicio no solo beneficie al propietario, sino que también contribuya al desarrollo del país y al bienestar común.
Se regula que la expropiación de la propiedad privada solo puede llevarse a cabo por razones de necesidad y utilidad pública conforme a leyes específicas. Esto significa que el Estado puede intervenir en la propiedad privada únicamente cuando media interés público para el desarrollo social. Es crucial que cualquier expropiación cumpla con criterios de utilidad pública y esté respaldada por la Ley, garantizando así su justicia y legalidad. Además, se establece que el propietario afectado tiene derecho a una compensación justa por la propiedad expropiada.
En el artículo 302.I numeral 22, dispone que los Gobiernos Municipales gozan de la facultad de tramitar la expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal, conforme a procesos establecidos por Ley, de la misma manera se encuentran facultados para establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad por razones de orden técnico, jurídico y de interés público.
A su vez, el artículo 57 de la norma suprema señala que, la propiedad inmueble urbana no está sujeta a “reversión”, en concordancia con el artículo 401.II que dispone que la expropiación de la tierra sólo procederá por causa de necesidad y utilidad pública y previo pago de una indemnización justa. Según el artículo 300.I numeral 25 del mencionado ordenamiento legal, se establece que los inmuebles a nivel departamental solo pueden ser expropiados por razones de utilidad pública o limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público, según lo establecido por la ley.
A su vez, la Ley 031 de julio de 2010, se encarga de la Autonomía y Descentralización “Andrés Ibáñez”, señala que, si no hay una Ley específica en una entidad territorial autónoma, se aplicará la Ley del gobierno central en su lugar; esta es una regla supletoria de respaldo para casos en los que la entidad autónoma no tenga una Ley propia y la Ley 482 de los Gobiernos Autónomos Municipales, establece que el Consejo Municipal puede aprobar la expropiación de propiedades privadas, siempre y cuando se declare su utilidad pública y se pague una compensación justa, esta compensación debe ser aprobada como parte del presupuesto anual, además, el Alcalde es responsable de llevar a cabo estas expropiaciones una vez que son aprobadas por el Consejo Municipal, de acuerdo al artículo 26 numeral 29 de la señala Ley Municipal.
Por su parte, la Ley 1715 de la Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 dispone que la expropiación de tierras agrarias puede ocurrir por utilidad pública, si la misma no cumple con una función social en pequeñas propiedades, y si la comunidad lo solicita, mediante el pago de una compensación justa. Sin embargo, la expropiación por utilidad pública solo se aplica a medianas propiedades y empresas agrícolas que estén en orden y no cumplan con su función social o estén abandonadas por más de dos años consecutivos, según lo especifica el Decreto Reglamentario 29215.
Este análisis sugiere que la regulación principal sobre la expropiación deriva de una Ley específica dentro de cada nivel de gobierno: ya sea a nivel central, departamental o municipal. De manera que, cada Entidad Territorial Autónoma (ETA) debe crear su propia ley de expropiaciones y establecer regulaciones detalladas de acuerdo con la Ley correspondiente. Respecto a la propiedad privada, la Sentencia Constitucional 0426/2012 de 22 de junio, desarrolló el siguiente razonamiento sobre el citado artículo 56 de la Constitución: “es deber del Estado garantizar el libre ejercicio del derecho de propiedad en general sin más limitaciones de que no sea perjudicial al interés colectivo”, en mérito al artículo 14.III de la señalada norma constitucional se dispone que, el Estado garantiza a todas las personas el libre y eficaz ejercicio de los derechos que le son reconocidos por la propia Constitución. En este sentido, es importante comprender que el ejercicio absoluto de la propiedad tiene limitaciones que están sujetas a la utilidad y necesidad pública, así también lo confirma la Sentencia Constitucional Plurinacional 0371/2012 de 22 de junio, que señala que el precepto constitucional dispuesto por el artículo 56.II respecto a la propiedad, si bien garantiza el ejercicio del derecho de propiedad, a su vez también lo restringe cuando del mismo resulte en detrimento del interés colectivo. De otra parte, el artículo 105.I del Código Civil establece que la propiedad es un poder jurídico que permite usar, gozar, disponer y recuperar una cosa y debe ejercerse en forma compatible con el interés colectivo dentro de los límites y obligaciones que establece el ordenamiento jurídico. Es decir, que las restricciones y limitaciones del derecho de propiedad deben necesariamente estar previstas en la Ley para que no resulte arbitraria o ilegal su limitación, de donde se desprende que en determinadas circunstancias el interés particular o privado se encuentra supeditado al interés colectivo cuando exista necesidad y utilidad pública.
Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) señala que “toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y ninguna persona puede ser privada de sus bienes excepto el pago de una indemnización justa”.
En el contexto boliviano, se establece claramente que el régimen del derecho de propiedad se encuentra respaldado y garantizado por la Constitución Política del Estado. Además, los procesos de registro, inscripción, mutación, transferencia y otros actos relacionados están regidos por la "Ley de Inscripción de Derechos Reales" de 1887, promulgada durante el mandato de Gregorio Pacheco, Presidente Constitucional de la República. A pesar de que han transcurrido dos siglos desde su promulgación, esta ley continúa en vigor. Es importante destacar que cualquier modificación a esta normativa debe llevarse a cabo mediante otra ley de igual rango y jerarquía, ya que cualquier cambio en el régimen vigente solo puede ser realizado mediante una ley especial, tanto en su forma como en su contenido.
II. Derechos Reales: Un vistazo a la legislación vigente
Para entender la situación actual de la Oficina de Derechos Reales, es crucial retroceder hasta la promulgación de la CPE en 2009. Esta constitución introdujo cambios significativos en el sistema judicial boliviano, estableció que el servicio de derechos reales debe coordinarse con el sistema catastral municipal y estar bajo la competencia exclusiva del Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 298, numeral 18, de la norma suprema; es relevante mencionar que el Órgano Ejecutivo previamente presentó un proyecto de ley de derechos reales, el cual proponía este cambio radical en la estructura y competencia de la entidad; sin embargo, tras conocerse este proyecto, la población lo rechazó, lo que llevó a que su tratamiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional quedara sin efecto, este fue un antecedente al rechazo de una norma que intente cambiar el régimen del patrimonio de las personas en el país.
La Ley No. 212 del 23 de diciembre de 2011, también conocida como la “Ley de Transición para el Órgano Judicial”, reestructuró las instituciones del sistema judicial boliviano. Estos cambios implicaron la disolución de la Corte Suprema de Justicia y la creación del Tribunal Supremo de Justicia. Además, el Tribunal Agrario Nacional fue sustituido por el Tribunal Agroambiental, el Consejo de la Judicatura se convirtió en el Consejo de la Magistratura y el Tribunal Constitucional fue reemplazado por el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Estos cambios, establecieron que el Consejo de la Judicatura fuera eliminado, surgiendo en su lugar el Consejo de la Magistratura. Esta modificación también significó el fin de las oficinas de Derechos Reales. ¿Entonces, cómo opera esta entidad ahora que carece de autoridad y de una ley específica que la regule? Probablemente continúe funcionando en base al principio de servicio público continuo y en virtud del principio de favorabilidad. Sin embargo, esta situación genera falta de organización, desorden, falta de control, irregularidades, desobediencia, desinstitucionalización y como resultado perjuicios para la población.
En consecuencia, tras la implementación de la Constitución y en consonancia con la aplicación de las nuevas normativas, se aprobó la Ley de Organización Judicial o Ley 025 del 2010. Esta ley, en su Disposición Transitoria Séptima, estableció la disposición de mantener en "statu quo" tanto a las Oficinas de Derechos Reales como a las Notarías de Fe Pública. Esta medida continúa en vigor hasta que una ley especial regule su funcionamiento.
La reorganización mencionada no contempló disposiciones transitorias para el Registro Público de Derechos Reales. Como resultado, al no existir una ley especial que regule esta materia, estas oficinas permanecen sin una normativa específica, sin liderazgo y sin institucionalidad definida. Esto ha dado lugar a la falta de orden y transparencia en la designación de su personal y en su funcionamiento. En contraste, en lo que respecta a las Notarías de Fe Pública, se promulgó la Ley del Notariado Plurinacional o Ley 483 de 25 de enero de 2014. Esta Ley establece la organización del Notariado Plurinacional, que incluye el Consejo del Notariado Plurinacional, la Dirección del Notariado Plurinacional, las Direcciones Departamentales y los Notarios de Fe Pública y de Gobierno. Además, esta ley ha implementado tecnologías de la información en los servicios notariales en coordinación con SEGIP, SERECI y el Sistema Informático Plurinacional (SINPLU), lo que garantiza la transparencia y eficiencia en los trámites, en beneficio de la sociedad. Esta eficiencia institucional demuestra la clara diferencia con el vacío legal que existe en el ámbito de los Derechos Reales, lo que sugiere que sus actos podrían considerarse inválidos hasta que se promulgue una ley especial que los regule.
Dado los avances y los beneficios evidenciados, resulta imperativo que los Derechos Reales sean sometidos a una revisión y modernización similar. La coordinación entre instituciones y la adopción de tecnologías en el ámbito notarial han demostrado ser efectivas y necesarias para una sociedad que busca transparencia y eficiencia en sus procesos y recursos humanos. Por consiguiente, se necesita una actualización en estos registros públicos, garantizando al mismo tiempo que no haya intromisión alguna en ninguna base de datos por parte del Órgano Ejecutivo.
III. Decreto Supremo 5143 abrogado
El Gobierno promulgó el Decreto Supremo (DS) 5143 el 10 de abril de 2024, con el propósito de actualizar y modernizar el sistema de registro de derechos reales, en reemplazo del DS 27957 de 2004, modificando la Ley de Inscripción de Derechos Reales de 1887. Este nuevo decreto establecía normas y procedimientos uniformes para la operatividad del registro, instituyendo la Instancia Competente Nacional del Registro de Derechos Reales en lugar de las oficinas regionales existentes desde hace más de 137 años. Además, buscaba promover la implementación de tecnologías de gobierno electrónico mediante la creación del Sistema Único de Derechos Reales, un sistema centralizado que consolidaría toda la información sobre Derechos Reales del país en una única base de datos, facilitando la identificación y gestión de las propiedades. La autoridad nacional del Registro de Derechos Reales asumía la responsabilidad de implementar, mantener y actualizar este sistema, así como de garantizar la infraestructura tecnológica necesaria para su óptimo funcionamiento, mediante la administración del Sistema Único del Registro de Derechos Reales en colaboración con AGETIC, y el lanzamiento del Programa Nacional de Regularización del Derecho Propietario de Bienes Inmuebles del Estado, que permitirá la inscripción directa de propiedades del Estado y otras instituciones. Todas estas medidas establecían que la base de datos de las propiedades de los bolivianos sea administrada por el Ejecutivo mediante su dependencia de la AGETIC, aspectos que generaron desconfianza e inseguridad jurídica para toda la población motivos que dieron lugar a que la población se movilizara contra este decreto considerado inconstitucional, en base a que viola los siguientes principios constitucionales:
Principio de reserva legal: Según el artículo 109.II de la Constitución, solo el Órgano Legislativo puede cambiar la Ley de Inscripción de Derechos Reales, no el Ejecutivo.
Principio de legalidad: El artículo 116.II dice que nadie debe hacer algo que la Ley no permita o impedir algo que no esté prohibido por la Ley.
Principio de separación de poderes: La Constitución dice que cada Órgano del Estado tiene una función, y no deben interferir en las funciones de otros.
Principio de irretroactividad de la ley: La ley no puede afectar cosas que ya han pasado, según el artículo 123 de la Constitución.
Principio de seguridad jurídica: La aplicación de la Ley debe ser predecible y seguir principios generales del derecho, como dice el artículo 116.II.
Principio de jerarquía normativa: Las Leyes tienen mayor jerarquía que los decretos supremos, por lo que un decreto no puede modificar una Ley, según el artículo 410 constitucional.
Razones suficientes que dieron lugar que sea impugnado ante el Tribunal Constitucional mediante recursos abstractos de inconstitucionalidad y para evitar mayor crisis en la sociedad, el Presidente constitucional abrogó el decreto referido el 14 de mayo de 2024, para evitar mayor conflicto social en la población.
IV. Recapitulación final
En resumen, es esencial plantear una política pública que responda a las necesidades de mejorar la administración de estas dependencias en el sistema de justicia boliviano de manera seria y consensuada ante la sociedad y todos los sectores involucrados. No podemos seguir con normas parches que no resuelve el problema de fondo. Se deben atender las demandas de la sociedad para restaurar la transparencia y la imparcialidad en instituciones como Derechos Reales, donde se observa una preocupante informalidad, influencias y nepotismo entre otros. Para ello, es necesario implementar cambios sin esperar nuevas normativas, comenzando por la selección de personal basada en méritos y competencia. Además, las autoridades deben actuar rápidamente para garantizar la seguridad jurídica y el respeto a los derechos de propiedad de los ciudadanos, manteniendo la separación de poderes y el debido proceso legislativo para cualquier modificación normativa. Gobernar a través de decretos no es la solución sostenible para resolver estas cuestiones.
Asdruval Columba Joffré es abogado.
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